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農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)四問(wèn)

——解析《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》亮點(diǎn)

2月3日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)外發(fā)布《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，自2021年3月1日起施行。

《辦法》對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有哪些新規(guī)定?如何避免耕地“非糧化”“非農(nóng)化”傾向?如何規(guī)范工商資本土地流轉(zhuǎn)?如何破解流轉(zhuǎn)違約及“跑路”等問(wèn)題?記者采訪了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人。

一問(wèn)：新《辦法》新在哪——

三個(gè)方面新規(guī)定適應(yīng)新形勢(shì)新要求

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是適應(yīng)新形勢(shì)新實(shí)踐新要求制定的，延續(xù)了中央一貫的政策基調(diào)，遵循了《農(nóng)村土地承包法》的立法精神。他分析認(rèn)為，新《辦法》的“新”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是落實(shí)“三權(quán)”分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用。

二是貫徹加強(qiáng)監(jiān)督管理要求，作出了新規(guī)定。落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對(duì)工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的審查審核具體規(guī)定，以及建立風(fēng)險(xiǎn)保障制度的要求，以更好地保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

三是圍繞強(qiáng)化耕地保護(hù)和糧食安全，補(bǔ)充了新內(nèi)容。按照《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，新《辦法》中強(qiáng)化了耕地保護(hù)和促進(jìn)糧食生產(chǎn)的內(nèi)容。

二問(wèn)：耕地“非糧化”“非農(nóng)化”怎樣避免——

“農(nóng)地農(nóng)用”扎緊耕地保護(hù)的“籬笆”

當(dāng)前，我國(guó)仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，保護(hù)耕地的壓力越來(lái)越大，保障國(guó)家糧食安全的任務(wù)越來(lái)越艱巨。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視耕地保護(hù)問(wèn)題，提出要扎緊耕地保護(hù)的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，貫徹落實(shí)中央要求，新《辦法》作出了相應(yīng)規(guī)定。一方面，嚴(yán)格防止耕地“非糧化”，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，要將經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否符合糧食生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃作為審查審核的重點(diǎn)內(nèi)容，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要加強(qiáng)服務(wù)，鼓勵(lì)受讓方發(fā)展糧食生產(chǎn)。

另一方面，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)保護(hù)土地，禁止改變土地的農(nóng)業(yè)用途;禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等;禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

三問(wèn)：工商資本土地流轉(zhuǎn)如何更規(guī)范——

建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，工商企業(yè)等社會(huì)資本是重要力量。近年來(lái)，各地積極引導(dǎo)和規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)，在帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極作用。但也出現(xiàn)了部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地后，加劇“非糧化”傾向等問(wèn)題，有的甚至存在改變耕地農(nóng)業(yè)用途的情況。

為此，新修改的《農(nóng)村土地承包法》明確要求建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范制度。

“貫徹落實(shí)法律和政策要求，新《辦法》對(duì)建立健全工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)入監(jiān)管制度作了詳細(xì)規(guī)定，明確地方人民政府要依法建立分級(jí)資格審查和項(xiàng)目審核制度，并規(guī)定了審查、審核的一般程序，引導(dǎo)工商企業(yè)等社會(huì)資本規(guī)范流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據(jù)本辦法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H，制定審查審核的實(shí)施細(xì)則。”

四問(wèn)：毀約“跑路”問(wèn)題如何解決——

加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障

受市場(chǎng)波動(dòng)、自然災(zāi)害等多種因素影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，特別是近年來(lái)糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)比較效益下降，導(dǎo)致一些經(jīng)營(yíng)主體因虧損而毀約甚至“跑路”。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，為了更好保障流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，新《辦法》專門增加了加強(qiáng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障的相關(guān)內(nèi)容。

“《辦法》要求縣級(jí)以上地方人民政府依法建立工商企業(yè)等社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)防范制度。”該負(fù)責(zé)人指出，同時(shí)，鼓勵(lì)各地建立多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和保障機(jī)制。如鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)雙方在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開(kāi)交易，簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，明確雙方的權(quán)利義務(wù);鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)等多種形式保險(xiǎn)服務(wù)等。

此外，《辦法》明確有條件的可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金。實(shí)踐中，一些地方通過(guò)政府適當(dāng)補(bǔ)助的形式建立了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，取得了較好的效果。“但考慮到各地差異較大，同時(shí)也避免增加經(jīng)營(yíng)主體負(fù)擔(dān)，新《辦法》不要求統(tǒng)一設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，只是規(guī)定涉及整村(組)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積較大、涉及農(nóng)戶較多、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目可以設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金，但具體額度由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。(作者 李慧)