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關(guān)注特色小鎮(zhèn)“房地產(chǎn)化”傾向

◆ 截至2017年底，特色小鎮(zhèn)的數(shù)目已經(jīng)升至2000多個(gè)，其中既有屬住建部、國(guó)家林業(yè)局等部門批準(zhǔn)的小鎮(zhèn)，也有各省政府自行批準(zhǔn)的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，還有大量由企業(yè)主導(dǎo)操作的小鎮(zhèn)

◆ 部分地方政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)不是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而是作為融資平臺(tái)

◆ 部分地方政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)的思路存在目的不純的心態(tài)

◆ 中央層面還沒(méi)有明確的特色小鎮(zhèn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系

◆ 個(gè)別地產(chǎn)商有打著“特色小鎮(zhèn)”旗號(hào)拿地的沖動(dòng)

原題《特色小鎮(zhèn)需做好“產(chǎn)城融合”》

文丨欒群 王夙(作者單位：工信部賽迪智庫(kù)政策法規(guī)研究所)

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2018年工作時(shí)，明確提出要“引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展”。特色小鎮(zhèn)旨在緩解“大城市病”和為新興高端特色產(chǎn)業(yè)尋找成本洼地。目前，在特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)中也出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，根本原因是特色小鎮(zhèn)的發(fā)展定位模糊。

特色小鎮(zhèn)的健康發(fā)展必須遵循“產(chǎn)城融合”的原則，既要通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐力量，又要兼顧城市的基本公共服務(wù)功能。行業(yè)管理部門應(yīng)當(dāng)在特色小鎮(zhèn)的“產(chǎn)城融合”中發(fā)揮“引導(dǎo)者”作用。

部分特色小鎮(zhèn)亂象頻出

近年來(lái)，不少地方都上馬了特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目。自2016年7月份起，中央批準(zhǔn)的特色小鎮(zhèn)數(shù)目累計(jì)為403個(gè)(其中第一批次有127個(gè)，第二批次有276個(gè))。僅僅一年以后，根據(jù)中國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)提供的數(shù)據(jù)，截至2017年底，特色小鎮(zhèn)的數(shù)目已經(jīng)升至2000多個(gè)，其中既有屬住建部、國(guó)家林業(yè)局等部門批準(zhǔn)的小鎮(zhèn)，也有各省政府自行批準(zhǔn)的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，還有大量由企業(yè)主導(dǎo)操作的小鎮(zhèn)。短時(shí)間內(nèi)的小鎮(zhèn)數(shù)量如此急劇增長(zhǎng)，反映出部分地區(qū)的小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)呈現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)化”的苗頭。

應(yīng)當(dāng)看到，這種粗放式的推廣已經(jīng)產(chǎn)生了一些問(wèn)題，可能會(huì)帶來(lái)后續(xù)大量特色小鎮(zhèn)建設(shè)的爛尾現(xiàn)象，浪費(fèi)各種不必要的生產(chǎn)要素?？偨Y(jié)起來(lái)，可以歸納為以下兩個(gè)方面：

一方面，特色小鎮(zhèn)無(wú)特色或生造偽特色。特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)是對(duì)城鎮(zhèn)化的補(bǔ)充，但絕不是簡(jiǎn)單的城市建設(shè)。在建的小鎮(zhèn)中存在兩種錯(cuò)誤傾向。

一是毫無(wú)特色，將開(kāi)發(fā)特色小鎮(zhèn)等同于純粹的建設(shè)城鎮(zhèn)各類基礎(chǔ)設(shè)施。

二是生搬硬造各種偽特色小鎮(zhèn)。

例如西部某縣，2017年，該縣和某企業(yè)簽約，投資40億元(相當(dāng)于全縣1/6的年GDP)打造中國(guó)第一座電競(jìng)小鎮(zhèn)。事實(shí)上，該縣屬于貧困縣，離最近的機(jī)場(chǎng)約150公里，沒(méi)有任何設(shè)計(jì)游戲軟件的企業(yè)，也無(wú)大專院校人力儲(chǔ)備，當(dāng)?shù)刭Y源稟賦與電競(jìng)游戲毫無(wú)關(guān)聯(lián)。

另一方面，房地產(chǎn)企業(yè)深度介入特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。公開(kāi)資料顯示，目前已經(jīng)有眾多知名房地產(chǎn)企業(yè)紛紛與小鎮(zhèn)簽約，簽約數(shù)目高達(dá)數(shù)百個(gè)。這將使得特色小鎮(zhèn)趨向于“房地產(chǎn)化”。房地產(chǎn)企業(yè)做特色小鎮(zhèn)，可能在小鎮(zhèn)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上有既往經(jīng)驗(yàn)的支撐，但未必能夠透徹地理解和把握住當(dāng)?shù)匦℃?zhèn)的“特色內(nèi)涵”。

而且特色小鎮(zhèn)的健康存續(xù)需要持重長(zhǎng)久的運(yùn)營(yíng)能力，對(duì)運(yùn)營(yíng)者在生態(tài)環(huán)境和社會(huì)發(fā)展層面提出了更高的認(rèn)知要求。部分房地產(chǎn)企業(yè)未必具有平衡企業(yè)逐利和生態(tài)健康兩者關(guān)系的能力，更何況長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的耐心。

一些房地產(chǎn)企業(yè)如此青睞特色小鎮(zhèn)的原因在于特殊的土地獲得方式。特色小鎮(zhèn)的土地獲取不需要經(jīng)過(guò)“招拍掛”，這大大減少了地產(chǎn)商獲得土地的成本，因此不排除個(gè)別房地產(chǎn)企業(yè)把簽約特色小鎮(zhèn)當(dāng)成了新增土地儲(chǔ)備的新途徑。一旦這種地產(chǎn)開(kāi)發(fā)特色小鎮(zhèn)的趨勢(shì)形成，會(huì)造成地價(jià)上漲、租金哄抬，最終會(huì)把特色小鎮(zhèn)里的真正特色產(chǎn)業(yè)排擠出去。

四方面原因不容忽視

分析這些亂象的產(chǎn)生，大致有以下幾方面原因。

其一，部分地方政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)不是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而是作為融資平臺(tái)。部分地方政府看中了特色小鎮(zhèn)的融資效用，通過(guò)建設(shè)特色小鎮(zhèn)擴(kuò)大當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)規(guī)模，造成本地GDP高速增長(zhǎng)的繁榮表象，作為地方政績(jī)考核的砝碼。

其二，部分地方政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)的思路存在目的不純的心態(tài)。國(guó)家管理部門最初的設(shè)想是針對(duì)那些已經(jīng)自然形成一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模的小鎮(zhèn)，通過(guò)政府部門后期的適當(dāng)引導(dǎo)和規(guī)劃，建成處于“良性運(yùn)營(yíng)循環(huán)”中的特色小鎮(zhèn)。但是，現(xiàn)在部分地方政府把程序“顛倒過(guò)來(lái)”，想先建設(shè)小鎮(zhèn)、后引入產(chǎn)業(yè)。這種“筑巢引鳳”的做法固然有一定的合理性，但也有極大的不確定性。因?yàn)?ldquo;筑巢”行為示范性極強(qiáng)但門檻并不高，各地紛紛“筑巢”，如此多的小鎮(zhèn)又怎么可能都能吸引來(lái)“鳳凰”(優(yōu)質(zhì)健康的產(chǎn)業(yè))。那些最終“空巢”的小鎮(zhèn)在繁華過(guò)后，只能落得“一地雞毛”。

其三，中央層面還沒(méi)有明確的特色小鎮(zhèn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。面臨大量的申報(bào)，各省只能按照自己的理解各行其是。雖然2018年3月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》提出，要對(duì)已公布的兩批403個(gè)全國(guó)特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國(guó)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)，開(kāi)展定期測(cè)評(píng)和優(yōu)勝劣汰，但缺乏可操作、可執(zhí)行的具體監(jiān)管規(guī)則，尤其是沒(méi)有建立退出機(jī)制。這樣就有可能導(dǎo)致申報(bào)一擁而上、泥沙俱下。

其四，個(gè)別地產(chǎn)商有打著“特色小鎮(zhèn)”旗號(hào)拿地的沖動(dòng)。目前，在京滬等一線城市，土地供應(yīng)量被嚴(yán)格控制。在三四線城市，既有的庫(kù)存尚未完全去除。而中國(guó)的城鎮(zhèn)化仍在進(jìn)行，這些地方對(duì)住宅有剛需。同時(shí)，地方政府為了發(fā)展特色小鎮(zhèn)，在土地保障、財(cái)政支持和優(yōu)化融資層面都有一定的優(yōu)惠。個(gè)別地產(chǎn)商可能借機(jī)以相對(duì)低廉的價(jià)格獲得土地，以建設(shè)特色小鎮(zhèn)之名行開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)之實(shí)。

堅(jiān)持“產(chǎn)城融合”

一是建設(shè)特色小鎮(zhèn)要加強(qiáng)行業(yè)主管部門的指導(dǎo)。“產(chǎn)城融合”是特色小鎮(zhèn)的重要發(fā)展原則，如何發(fā)展獨(dú)特、合適的特色產(chǎn)業(yè)，如何避免無(wú)特色產(chǎn)業(yè)或“同質(zhì)化”產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)的泛濫，都需要行業(yè)管理部門的指導(dǎo)和把關(guān)。走高質(zhì)量發(fā)展的新型工業(yè)化道路，拉動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大吸納就業(yè)、完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好的行業(yè)發(fā)展，是推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵。行業(yè)管理部門未來(lái)一定要更加積極主動(dòng)地介入到“特色小鎮(zhèn)”的頂層設(shè)計(jì)中，科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化配置，堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量提升，堅(jiān)持以先進(jìn)制造業(yè)帶動(dòng)輕工等傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)持以綠色理念帶動(dòng)相關(guān)地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是特色小鎮(zhèn)要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套。合適的產(chǎn)業(yè)是支撐特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的根本力量，但是僅強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)存在是不夠的。改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，形成了許多專業(yè)鎮(zhèn)。但是專業(yè)鎮(zhèn)考慮的基本出發(fā)點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，只關(guān)注生產(chǎn)問(wèn)題，解決了部分人口的就業(yè)需求，卻忽視了進(jìn)駐企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者和職工的生活需求，如消費(fèi)、教育、醫(yī)療等。有“產(chǎn)”無(wú)“城”難以穩(wěn)定吸納人口，隨著城市化進(jìn)程的推開(kāi)，不少專業(yè)鎮(zhèn)也逐漸沒(méi)落。

當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)同樣面臨著能否“留得住人”的難題。根據(jù)媒體報(bào)道，在公布的第一批127個(gè)國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)中有多達(dá)35個(gè)特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了人口流出的困境，尤以農(nóng)業(yè)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)人口流出現(xiàn)象更為突出。背后的原因主要還是小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏集聚力。

因此，特色小鎮(zhèn)一定要吸取專業(yè)鎮(zhèn)的教訓(xùn)，牢牢定位“產(chǎn)城融合”，除了有產(chǎn)業(yè)本身，還必須要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套，建立便捷的交通系統(tǒng)和相應(yīng)的醫(yī)療教育設(shè)施，肩負(fù)起服務(wù)于特色產(chǎn)業(yè)從業(yè)者各種生活需求的城鎮(zhèn)職能。

三是建立特色小鎮(zhèn)要嚴(yán)格對(duì)開(kāi)發(fā)者的資質(zhì)審核。建設(shè)特色小鎮(zhèn)要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)橹?，而房地產(chǎn)企業(yè)是目前最有市場(chǎng)實(shí)力的群體。這也是不少地方默認(rèn)甚至歡迎房地產(chǎn)企業(yè)深度參與的根源。但地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)都要清醒認(rèn)識(shí)到，開(kāi)發(fā)特色小鎮(zhèn)存在商業(yè)模式的客觀轉(zhuǎn)換。

比如，房地產(chǎn)企業(yè)介入特色小鎮(zhèn)的“盈利點(diǎn)”不再是單純的不動(dòng)產(chǎn)基建，而是后期的小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，盈利的周期因此變長(zhǎng)了。據(jù)媒體報(bào)道，在江蘇，每個(gè)特色小鎮(zhèn)建設(shè)大約需要新增投資30億至50億元，其對(duì)開(kāi)發(fā)商的資金壓力可想而知。開(kāi)發(fā)商需要全面檢視自身的融資能力、開(kāi)發(fā)節(jié)奏和回款能力。當(dāng)?shù)卣畡t要從嚴(yán)審查開(kāi)發(fā)商的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，減小后期單純因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商資金鏈斷裂導(dǎo)致小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)停滯的幾率。

四是建立特色小鎮(zhèn)的淘汰退出機(jī)制。作為特色小鎮(zhèn)的主要發(fā)源地，2017年浙江省率先實(shí)行小鎮(zhèn)的淘汰機(jī)制。淘汰的對(duì)象主要包括在產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、扶持和招商等方面缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和沒(méi)有特色產(chǎn)業(yè)的小鎮(zhèn)。在淘汰退出的階段劃分上，可以分為警告、降格和淘汰等不同類型。淘汰退出機(jī)制是保持特色小鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)力的有效手段，應(yīng)當(dāng)與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)一同鋪展。

五是慎重以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)。PPP是政府公共部門和私人資本合作的一種形式，主要優(yōu)勢(shì)在于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資資金來(lái)源。但是，PPP主要適用于未來(lái)能產(chǎn)生穩(wěn)定收益的特定類型基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。而不少特色小鎮(zhèn)則是對(duì)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的創(chuàng)新，未來(lái)是否盈利具有不確定性。政府在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中主要仍應(yīng)扮演“引導(dǎo)者”而非“參與者”。