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2022年12月23日，社主辦的“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”評(píng)選活動(dòng)揭曉最終評(píng)選結(jié)果，30個(gè)優(yōu)秀案例獲獎(jiǎng)，分為卓越示范案例、創(chuàng)新引領(lǐng)案例和實(shí)踐領(lǐng)航案例，并發(fā)布了專家推薦案例和特色案例。

(資料圖片)

2022年7月12日，社啟動(dòng)“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”評(píng)選活動(dòng)，征集2017年以來(lái)的優(yōu)秀案例。案例征集標(biāo)準(zhǔn)包括6個(gè)，分別是真實(shí)性、有效性、創(chuàng)新性、典型性、推廣性、安全性。案例類型分為八個(gè)，包括公共服務(wù)類、應(yīng)急管理類、環(huán)境衛(wèi)生類、城市管理類、社區(qū)治理類、智慧城市類、社情民意類、其他社會(huì)治理類別。全國(guó)20省份43城市提交了200多份案例，專家組從中初選了60個(gè)入圍案例。

筆者參與了優(yōu)秀案例評(píng)選的策劃、組織、調(diào)研和評(píng)審過(guò)程，基于眾多獲獎(jiǎng)案例的分析，嘗試回答城市治理創(chuàng)新的關(guān)鍵問(wèn)題，并探究中國(guó)城市治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯。

從政府創(chuàng)新的發(fā)展歷程來(lái)看，城市日益成為政府創(chuàng)新的主戰(zhàn)場(chǎng)和主陣地。過(guò)去政府創(chuàng)新主要集中在兩端，即中央政府和基層政府，而城市的崛起則使政府創(chuàng)新越來(lái)越趨向于以城市為中心。在多級(jí)政府體系中，城市處于承上啟下的樞紐地位，治理創(chuàng)新也面臨一定的限度與邊界。一方面，法律法規(guī)、中央和上級(jí)政策規(guī)定對(duì)城市的制度性約束，定義了城市治理創(chuàng)新的“天花板”；另一方面，各類試點(diǎn)城市、試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)等對(duì)城市賦予極大的創(chuàng)新權(quán)限，使城市可以突破邊界大膽創(chuàng)新。

城市孕育著各種各樣的創(chuàng)新，城市治理場(chǎng)域也成為政府創(chuàng)新的主要載體。特別是環(huán)境污染、交通擁堵、住房擁擠、貧富差距等“（大）城市病”提出的嚴(yán)謹(jǐn)挑戰(zhàn)，為孕育治理創(chuàng)新提供了肥沃的土壤。大規(guī)模、高頻次和深層次的人口流動(dòng)和交流，使城市成為創(chuàng)意匯聚之地。與此同時(shí)，城市之間的交流、合作、競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步激發(fā)了城市治理創(chuàng)新。

當(dāng)前，城市治理創(chuàng)新面臨難得的機(jī)遇。特別是數(shù)字技術(shù)不斷涌現(xiàn)，數(shù)字創(chuàng)新成為城市創(chuàng)新的主旋律，使不少過(guò)去想不到和做不到的城市治理創(chuàng)新成為可能。與此同時(shí)，近些年來(lái)提出的市域治理現(xiàn)代化，日益強(qiáng)調(diào)城市整體創(chuàng)新，而不是碎片化和分散式的創(chuàng)新。

過(guò)去城市治理創(chuàng)新主要是政府唱獨(dú)角戲，城市政府發(fā)揮不可或缺的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，政府部門的創(chuàng)新是主要表現(xiàn)形式。但是，城市治理不同于城市管理，更多表現(xiàn)為不同利益相關(guān)者的多元參與和協(xié)同合作。比如，城市治理創(chuàng)新離不開(kāi)市民參與和城市共創(chuàng)，市民的訴求、建議、參與都在推動(dòng)城市治理創(chuàng)新。再如，企業(yè)與城市治理創(chuàng)新密切相關(guān)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展也助推城市治理創(chuàng)新。此外，學(xué)術(shù)界、媒體界是城市治理創(chuàng)新的紐帶與鏈接，為創(chuàng)意流動(dòng)和創(chuàng)新推動(dòng)提供智識(shí)支持和媒介支撐。

城市治理創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，那么它是如何發(fā)生的？有學(xué)者對(duì)美國(guó)紐約市的智慧城市與治理創(chuàng)新進(jìn)行案例分析發(fā)現(xiàn)，城市治理創(chuàng)新不是以技術(shù)為中心的，而是以政府部門為核心的，并涉及科技應(yīng)用、數(shù)據(jù)共享、制度情境、領(lǐng)導(dǎo)決策、組織結(jié)構(gòu)與文化、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)等維度。

從入選“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”的城市治理創(chuàng)新項(xiàng)目來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)了城市數(shù)字政府創(chuàng)新的共性特征與發(fā)展趨勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)，包括五個(gè)維度，分別是：

問(wèn)題導(dǎo)向，回答為什么創(chuàng)新的問(wèn)題，即城市創(chuàng)新的動(dòng)力與激勵(lì)問(wèn)題；

善用技術(shù)，回答如何創(chuàng)新的問(wèn)題，以及如何擺正技術(shù)的位置并發(fā)揮技術(shù)的作用；

集成創(chuàng)新，回答創(chuàng)新如何組織的問(wèn)題，即如何讓創(chuàng)新持續(xù)不斷和持之以恒；

政企合作，回答誰(shuí)來(lái)創(chuàng)新的問(wèn)題，因?yàn)閯?chuàng)新不是政府唱獨(dú)角戲，政府往往與企業(yè)合作創(chuàng)新；

創(chuàng)新擴(kuò)散，回答城市治理創(chuàng)新怎樣互學(xué)互鑒和復(fù)制推廣的問(wèn)題，因?yàn)閯?chuàng)新不是閉門造車，而他山之石可以攻玉。

問(wèn)題導(dǎo)向的城市治理創(chuàng)新

城市治理創(chuàng)新要聚焦城市治理的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，要用問(wèn)題倒逼改革，用難題激發(fā)創(chuàng)新。城市創(chuàng)新不是無(wú)病呻吟，而是需要靶向治理，針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行創(chuàng)新。特別是來(lái)自政府調(diào)研和市民反饋的各類問(wèn)題，成為城市治理創(chuàng)新的典型場(chǎng)景，并激發(fā)城市治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。否則，喪失問(wèn)題焦點(diǎn)的創(chuàng)新，就是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，就可能導(dǎo)致創(chuàng)新的虛無(wú)化，偽創(chuàng)新也會(huì)大行其道。

在“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”中，問(wèn)題導(dǎo)向的典型案例就有青島市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局申報(bào)的項(xiàng)目。該項(xiàng)目打造“雙十二”為民服務(wù)品牌，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展變革?！半p十二”指政務(wù)服務(wù)“一件事”和城市運(yùn)行“一個(gè)場(chǎng)景”涉及的24個(gè)重點(diǎn)事項(xiàng)，都是市民征集和領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研而來(lái)的城市治理熱點(diǎn)問(wèn)題。以政務(wù)服務(wù)“一件事”為例，就包括醫(yī)療付費(fèi)、企業(yè)職工退休、人才落戶、公民身故、醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷、新生兒出生、惠企資金申請(qǐng)等12項(xiàng)事項(xiàng)。而城市運(yùn)行“一個(gè)場(chǎng)景”方面，則包括全市一個(gè)停車場(chǎng)、智慧公安智能交通一體化、全市一家醫(yī)院、全市一個(gè)教育平臺(tái)等典型場(chǎng)景。這些熱點(diǎn)問(wèn)題也是涉及多層級(jí)、多地區(qū)和多部門的復(fù)雜難題，而問(wèn)題導(dǎo)向則使城市治理創(chuàng)新迎難而上。

善用科技的城市治理創(chuàng)新

城市治理創(chuàng)新越來(lái)越離不開(kāi)數(shù)字技術(shù)，而數(shù)字技術(shù)成為城市創(chuàng)新的內(nèi)核。但是，要明確和厘清技術(shù)在城市治理創(chuàng)新中的定位與作用，認(rèn)識(shí)到技術(shù)是手段，技術(shù)本身不是目的，技術(shù)要服務(wù)目的，而智能技術(shù)也要尊重治理智慧。

從評(píng)價(jià)城市治理創(chuàng)新的先進(jìn)性來(lái)看，創(chuàng)新的先進(jìn)性不完全在于技術(shù)的先進(jìn)性，先進(jìn)的技術(shù)也未必早就先進(jìn)的創(chuàng)新。要破除技術(shù)非高大上不用的迷障，認(rèn)識(shí)到好技術(shù)是管用、好用、夠用的技術(shù)。特別是一些名不見(jiàn)經(jīng)傳的小技術(shù)反而可以解決大問(wèn)題，甚至歪打正著而實(shí)現(xiàn)事半功倍的效果。

在“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”中，有不少都是善用技術(shù)的典型案例。比如，福州市城區(qū)水系聯(lián)排聯(lián)調(diào)中心申報(bào)的案例，打造福州水系智慧調(diào)度與管理新標(biāo)桿，助推建設(shè)“數(shù)字應(yīng)用第一城”。該案例圍繞解決城市內(nèi)澇問(wèn)題持續(xù)創(chuàng)新，一茬接著一茬干，使城區(qū)水系聯(lián)排聯(lián)調(diào)系統(tǒng)不斷優(yōu)化，體現(xiàn)了技術(shù)服務(wù)城市治理的精神。

集成式的城市治理創(chuàng)新

城市治理創(chuàng)新不再只是“一招鮮吃遍天”，通過(guò)一項(xiàng)創(chuàng)新就實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。城市治理創(chuàng)新更多表現(xiàn)為“創(chuàng)新束”“創(chuàng)新樹(shù)”，是創(chuàng)新組合、創(chuàng)新集成。但是，城市治理創(chuàng)新不是多種創(chuàng)新的簡(jiǎn)單堆砌，而是貫穿著共同的核心邏輯，解決創(chuàng)新面臨的不同問(wèn)題。這使城市治理創(chuàng)新的接續(xù)性與可持續(xù)性日益增強(qiáng)，從1.0到2.0、3.0……不斷迭代創(chuàng)新。與此同時(shí)，不少城市增強(qiáng)創(chuàng)新的系統(tǒng)思維與平臺(tái)思維，通過(guò)創(chuàng)新平臺(tái)和創(chuàng)新系統(tǒng)使創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)并日臻完善。

在“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”中，集成式創(chuàng)新的典型案例是濟(jì)南市行政審批服務(wù)局申報(bào)的政務(wù)服務(wù)“智惠導(dǎo)服”平臺(tái)創(chuàng)新線上咨詢幫辦服務(wù)模式。該案例包括一系列創(chuàng)新舉措，貫穿政務(wù)服務(wù)的全過(guò)程，使市民企業(yè)在咨詢時(shí)就能辦事，把問(wèn)事與辦事合二為一，取得了不錯(cuò)的效果。平臺(tái)式創(chuàng)新的典型案例是南通市市域社會(huì)治理現(xiàn)代化指揮中心申報(bào)的案例，即南通市市域治理現(xiàn)代化指揮平臺(tái)項(xiàng)目（激活數(shù)據(jù)潛能創(chuàng)新科技賦能打造市域治理現(xiàn)代化“南通樣板”）。該平臺(tái)成為一系列創(chuàng)新的孵化器，以一個(gè)平臺(tái)支撐多個(gè)創(chuàng)新，使各類創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，并服務(wù)于多種應(yīng)用場(chǎng)景。

政企合作的城市治理創(chuàng)新

城市治理創(chuàng)新在過(guò)去主要是以政府部門為主，而現(xiàn)在則從政府主導(dǎo)走向政企合作。政府部門有亟待解決的難題，領(lǐng)導(dǎo)干部也往往有耳目一新的創(chuàng)意。企業(yè)開(kāi)發(fā)的技術(shù)方案和提供的應(yīng)用支撐，則為政府部門解決難題和實(shí)踐創(chuàng)意提供了條件。城市治理創(chuàng)新的政企合作意味著政府出題，企業(yè)答題，市民閱卷。企業(yè)自主研發(fā)解決方案，向政府輸出技術(shù)，并為政府提供運(yùn)維支持。企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和日常運(yùn)維，成為城市治理創(chuàng)新的主力軍。

入選“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”的項(xiàng)目中，有不少是企業(yè)自主申報(bào)的案例，而過(guò)去則往往都是清一色的政府部門申報(bào)。比如，北京中科匯聯(lián)科技股份有限公司申報(bào)的案例是北京市昌平區(qū)政務(wù)服務(wù)管理局區(qū)政府門戶網(wǎng)站智能機(jī)器人系統(tǒng)，并在其他政府部門廣泛應(yīng)用。廈門市翔安生態(tài)環(huán)境局申報(bào)的案例“智慧環(huán)保+高德工作地圖”應(yīng)用系統(tǒng)，則主要依托高德工作地圖完成。株洲國(guó)投智慧城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資有限公司申報(bào)的案例“智慧株洲·諸事達(dá)APP”、中國(guó)建設(shè)銀行重慶市分行申報(bào)的案例“渝快辦·渝悅生活”服務(wù)專區(qū)，也都是這方面的典型案例。

互學(xué)互鑒的城市治理創(chuàng)新

城市治理創(chuàng)新離不開(kāi)城市之間的互學(xué)互鑒和復(fù)制推廣，不少創(chuàng)新案例都并非原創(chuàng)，而是在學(xué)習(xí)借鑒的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的再創(chuàng)新。但是，這并不影響城市治理創(chuàng)新取得顯著成效，也比閉門造車和重復(fù)建設(shè)要更加有益。城市作為創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)室、孵化器，推動(dòng)越來(lái)越多的城市建立創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室或政策實(shí)驗(yàn)室，加強(qiáng)城市之間的政策學(xué)習(xí)與創(chuàng)新擴(kuò)散。明星城市在引領(lǐng)創(chuàng)新，不斷把一個(gè)個(gè)大膽的創(chuàng)意變?yōu)閷?shí)踐。其他城市則在開(kāi)展追趕式創(chuàng)新，借鑒先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)做法，從跟跑走向并跑和領(lǐng)跑。

在入選“2022數(shù)字政府建設(shè)優(yōu)秀案例”的典型案例中，很多創(chuàng)新都是繼承性創(chuàng)新。比如，青島市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局打造“雙十二”的案例，就明確強(qiáng)調(diào)是學(xué)習(xí)上海市2020年開(kāi)展的“一件事”和杭州市城市大腦開(kāi)發(fā)的應(yīng)用場(chǎng)景清單，將二者結(jié)合在一起，形成了更加符合本地需求的創(chuàng)新。

與此同時(shí)，企業(yè)在城市治理創(chuàng)新的擴(kuò)散中穿針引線，橋接不同城市實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新融合。一家企業(yè)開(kāi)發(fā)的一種技術(shù)，可以服務(wù)多座城市的治理實(shí)踐。特別是作為政府供應(yīng)商的企業(yè)，在迅速將創(chuàng)新復(fù)制推廣。不少企業(yè)在服務(wù)政府的同時(shí)，也將越來(lái)越多的創(chuàng)新推向更多城市。比如，北京中科匯聯(lián)科技股份有限公司開(kāi)發(fā)的智能機(jī)器人系統(tǒng)就在很多地區(qū)得到廣泛應(yīng)用，而高德工作地圖的開(kāi)放性則使越來(lái)越多的政府部門接入使用。政府會(huì)對(duì)企業(yè)開(kāi)發(fā)的技術(shù)進(jìn)行定制化安排，但是這不會(huì)影響創(chuàng)新的推廣普及，反而可能反過(guò)來(lái)服務(wù)于城市治理創(chuàng)新。在未來(lái)要加強(qiáng)創(chuàng)新資源共享，增強(qiáng)政府和企業(yè)的通力合作。

從城市治理創(chuàng)新走向城市創(chuàng)新治理

城市治理創(chuàng)新是對(duì)城市治理進(jìn)行創(chuàng)新，在城市治理的各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)引入新理念、新工具、新技術(shù)、新路徑，重點(diǎn)解決誰(shuí)來(lái)創(chuàng)新、為什么創(chuàng)新、如何創(chuàng)新等問(wèn)題。城市創(chuàng)新治理則是對(duì)城市創(chuàng)新進(jìn)行治理，旨在打造城市創(chuàng)新生態(tài)，培育創(chuàng)新英雄，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)力（300152），破除創(chuàng)新障礙，并擴(kuò)散創(chuàng)新成果。

創(chuàng)新會(huì)自動(dòng)涌現(xiàn)，但是更需要系統(tǒng)治理，使創(chuàng)新不斷發(fā)生和發(fā)展。不少城市的創(chuàng)新是偶發(fā)、散發(fā)的，還沒(méi)有形成系統(tǒng)輸出能力。至關(guān)重要的是從城市治理創(chuàng)新走向城市創(chuàng)新治理，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新的治理，使更多創(chuàng)新得以持續(xù)涌現(xiàn)。

對(duì)于城市治理者而言，要做好城市治理創(chuàng)新的內(nèi)功與外秀。一方面，城市內(nèi)部要練好內(nèi)功，鼓勵(lì)和包容創(chuàng)新，避免偽創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的快速?gòu)?fù)制推廣。另一方面，“酒香還怕巷子深”，城市之間要加強(qiáng)創(chuàng)新的互學(xué)互鑒、復(fù)制推廣和資源開(kāi)放共享，讓創(chuàng)新造福更多城市的治理實(shí)踐。

從全球城市治理創(chuàng)新的發(fā)展來(lái)看，各國(guó)城市面臨不同體制、文化和挑戰(zhàn)，采取不同創(chuàng)新方式、策略和路徑。中國(guó)城市治理創(chuàng)新實(shí)踐豐富多彩，亟待發(fā)展共通而普適的理論框架，既深化我們對(duì)中國(guó)城市治理創(chuàng)新實(shí)踐的理解和解釋，也走出去為更多國(guó)家和地區(qū)的城市治理創(chuàng)新提供鏡鑒。

文/馬亮（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授）